השופט ח' מלצר:
1. במועצות המקומיות ראש פינה ויסוד המעלה, הן העותרות, מונו לפני כשלושה עשורים רבני עיר, המכהנים במשרה מלאה (אחד בכל מועצה מקומית). מערכת היחסים שבין רבני העיר הנ"ל, המועצות המקומיות והמועצות הדתיות הפועלות בגדרן - מוסדרת, בחלקה, על ידי תקנות. תמצית טענות העותרות בעתירה היא כי החובה המוטלת עליהן לממן רב עיר - איננה מוצדקת מבחינה עניינית, בשל היחס הבלתי-ראוי הקיים, לטענתן, בין ההיקף המצומצם יחסית של שירותי הדת המסופקים והנדרשים לאוכלוסייה המתגוררת בהן, לבין עלות שכרם הגבוהה של רבני העיר. על רקע זה העותרות גורסות כי התקנות הרלבנטיות לוקות בחריגה מסמכות ובחוסר סבירות קיצוני והן מבקשות להביא לשינויין, על מנת שהן יוכלו לסיים, או לצמצמם את היקף כהונתם של המשיבים 4-3, המכהנים כרבני עיר בתחומן של העותרות.
לחילופין טוענות העותרות כי יש להסדיר את נושא מעמדם, היקף משרתם ותקופת כהונתם של רבני עיר בחקיקה ראשית בלבד.
2. נוכח הנטען בעתירה הוצא בה צו על תנאי, המורה כדלקמן:
"על יסוד עתירה זו שהובאה לפני בית-משפט זה, מצווה בית-המשפט כי ייצא מלפניו צו-על-תנאי המכוון אל המשיבים והמורה להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא ישונו תקנות 3, 6, 19 ו-24 לתקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני עיר), התשס"ז-2007, באופן שתאפשרנה הפעלת שיקול דעת בבחינת הצורך במינוי רב עיר בכלל, קביעת גיל פרישתו וביטול או צמצום משרתו, לרבות בעניינם של רבני עיר אשר מונו טרם כניסתן לתוקף של התקנות, והכל תוך התחשבות בהיקף שרותי הרבנות הנדרשים ברשות המקומית, בשים לב להיקף האוכלוסייה ברשות וצרכיה".
3. בעקבות הוצאת הצו על תנאי הוגשו תצהירי תגובה מפורטים ביותר, נערך דיון בהתנגדות והוגשו טיעונים משפטיים ממצים. לאחר עיון בכל אלה התיק בשל איפוא להכרעה במכלול.
בפתח הדברים אציג מספר נתוני רקע ואת את השתלשלות העניינים שהובילה לעתירה, שהיא מורכבת.
העובדות הרלבנטיות
4. במועצה המקומית ראש פינה (היא העותרת 1) מתגוררים כ-2,500 אנשים, מתוכם רק מיעוט קטן מקיים אורח חיים דתי. בתאריך 2.4.2004 פוזרו חברי המועצה הדתית בעותרת 1, ועד היום הם לא הוחלפו באחרים. עם זאת, בהתאם לסעיף 6(ב2) לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן: חוק שירותי דת, או: החוק), מונו בתאריך 11.4.2007 שני "ממונים" למועצה הדתית, כתחליף למועצה.
החל משנת 1981 מכהן המשיב 3 כרב העיר בעותרת 1. העותרת 1 טוענת כי לא מתקיימת בגדרה פעילות בעלת אופי דתי בהיקף משמעותי, בהשוואה למועצות מקומיות אחרות. כך, לדוגמה, בשנת 2004, הוציא המשיב 3, לטענת העותרות, תעודות כשרות רק ל-11 בתי עסק, ו-22 תעודות נישואין בלבד; באותה שנה נטמנו במועצה המקומית עשרה נפטרים; המועצה מפעילה מקווה אחד לנשים, בו מועסקת בלנית אחת בלבד, בהיקף של חצי משרה; במקום יש ארבעה בתי כנסת, כולם בבעלות העותרת 1, והם אינם מופעלים בפועל על ידי המשיב 3; לבסוף, גם בחינת קווי העירוב נעשית על ידי המועצה המקומית, ולא על ידי המשיב 3. יש לציין כי המשיב 3 משיג על חלק מהנתונים העובדתיים הנ"ל (וכך גם המשיב 4 בנוגע לעותרת 2), אבל המחלוקת בנושאים אלה - אין בה כדי להשליך על המשך הדיון, ולכן לא נידרש לה בהרחבה.
בנוסף לתפקידו הרשמי כרב העיר, עובד המשיב 3 גם כראש המכינה הקדם צבאית אמי"ת באזור, וכראש המדרשה למורשת ישראל ראש פינה - שתי הפעילויות האמורות, בלא תמורה. המכינה הצבאית והמדרשה הנ"ל מופעלות על ידי עמותות עצמאיות ופרטיות.
תקציב המועצה הדתית, שפועלת אצל העותרת 1, עמד על 937,000 ש"ח לשנת 2008, מתוכם כשליש מוקדש לתשלום שכרו של רב העיר.
5. במועצה המקומית יסוד המעלה (היא העותרת 2) מתגוררים כ-1,400 תושבים, מיעוטם מקיים אורח חיים דתי. מזה שנים רבות לא קיימת מועצה דתית בעותרת 2, ולכן שירותי הדת באזור ניתנים על ידי העותרת 2 והמשיב 4, המכהן כרב העיר. שכרו של המשיב 4 משולם בצורה ישירה על ידי העותרת 2. גם בעותרת 2 היקף הפעילות הדתית - מצומצם: בשנת 2006 המשיב 4 הוציא 15 תעודות נישואין בלבד, וניהל את קבורתם של עשרה נפטרים; המשיב 4 איננו מנפיק תעודות כשרות לבתי עסק בתחומי העותרת 2; המועצה המקומית מפעילה מקווה טהרה אחד לנשים, בו מועסקת בלנית אחת בלבד במשרה חלקית; המשיב 4 מפקח גם על קווי העירוב בעותרת 2; שני בתי הכנסת שנמצאים באזור הם בבעלותה של העותרת 2, והם מופעלים ללא התערבות העותרת 2, או המשיב 4. בשנת 2006 תקציב המועצה הדתית עמד על 611,020 ש"ח, מתוכם כשני שליש הוקדשו לתשלום שכרו של המשיב 4.
במסגרת העתירה הסבירה העותרת 4 כי בשנים האחרונות פקדו אותה קשיים כלכליים משמעותיים, כך שבסוף שנת 2006 היא סבלה מגרעון מצטבר בהיקף של כשמונה מליון ש"ח. בעקבות זאת הכינה העותרת 2 בשנת 2007 תכנית הבראה, אשר כללה, בין היתר, קיצוץ בשכר העובדים כולם.
6. על רקע הנתונים הללו ביקשו העותרות לסיים את כהונתם של המשיבים 3 ו-4, משיקולים תקציביים - ורצון זה הוא העומד גם בבסיס העתירה שלפנינו.
7. בין המשיב 3 והעותרת 1 התגלע וויכוח בנוגע למשכורתו של המשיב 3 ו-4, ובעקבות זאת הגיש האחרון עתירה לבית משפט זה, במסגרתה התבקש צו אשר יורה לעותרת 1 להעביר למועצה הדתית הפועלת אצלה את אותו החלק שבו היא אמורה לשאת בתקציב המועצה הדתית על פי הוראות הדין (בג"ץ 3060/06). במהלך הכנת התגובה לעתירה הנ"ל, הגיעה העותרת 1 למסקנה, כי לשיטתה תקנות בחירות רבני עיר, התשל"ה-1974 (להלן: תקנות שירותי הדת (1974)) כובלות את ידיה מלשנות את מתווה העסקתו של המשיב 3. על כן היא הגישה בתאריך 25.6.2006 עתירה המכוונת כנגד תקנות 2, 4 ו-12 לתקנות שירותי דת (1974), שהיו עדיין בתוקף במועד הגשת העתירה (בג"ץ 5321/06). טרם שנערך דיון בעתירה זו, בוטלו תקנות שירותי דת (1974), ובמקומן הותקנותקנות שירותי הדת היהודיים (בחירת רבני ערים), התשס"ז-2007 (להלן: תקנות שירותי הדת (2007)). בעקבות זאת תיקנה העותרת 1 את עתירתה, כך שהיא תתייחס לתקנות החדשות הנ"ל (יש לציין כי בג"ץ 3060/06 הנ"ל הסתיים במחיקת העתירה).
במקביל, ניסתה העותרת 2 להגיע להסדר עם המשיב 4 לקיצוץ שכרו, אך המגעים בנושא זה לא צלחו. בעקבות כשלון ההידברות - הגישה העותרת 2 עתירה שהיתה זהה במהותה לעתירה שהוגשה על ידי העותרת 1 (בג"ץ 9318/07). בתאריך 28.11.2007 החליט הרשם של בית המשפט, לבקשת העותרות, על איחוד הדיון בשתי העתירות.
8. בתאריך 23.1.2008 התברר כי העתירות הנ"ל אינן בשלות להכרעה, ובהתאם לכך הוחלט בבית משפט זה על מחיקתן, וזאת לאחר שהצדדים הסכימו כי לעותרות תינתן הזדמנות להעלות את טענותיהן כנגד תקנות שירותי הדת (2007) (להלן גם: התקנות החדשות)בפני הממונים על שירותי הדת מטעם המדינה. עוד צוין בגדרי החלטת המחיקה כי ההליכים לתקיפת התקנות לא מוצו וכי טענותיהן של העותרות שמורות להן.
זה המקום לציין כי הוגשה עתירה נוספת (בג"ץ 8908/07) בנושא קרוב, שאינו קשור ישירות לענייננו, על ידי המרכז לשלטון מקומי. אף עתירה זו נמחקה, שכן גם למשיגים שם הובטח שימוע.